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田志磊等:改革开放四十年职业教育财政回顾与展望

      编辑:格美       来源:教育网
 

内容摘要:改革开放以来,我国职业教育经历了辉煌、滑坡与重塑。在梳理历史沿革的基础上,本文重点讨论了重塑阶段的一系列职业教育财政政策,尤其是政策制定的逻辑及其影响。示范校、中职免学费、中高职生均拨款机制等政策迅速而深刻地改变了我国职业教育办学、产教关系的基本格局,取得了巨大的发展成就。不过,无论是职业教育投入动员方式,还是财政政策促进产教融合的效果上,都存在改进的空间。

关键词:职业教育;教育财政;产教融合

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(五)产教融合的变化

随着投入水平、办学条件的迅速改善,职业教育的核心矛盾越来越聚焦于效益维度——职业教育是否适应我国社会经济发展的需要?④2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出:“加快现代职业教育体系建设,深化产教融合、校企合作,培养高素质劳动者和技能型人才。”2014年,《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求:“同步规划职业教育与经济社会发展,协调推进人力资源开发与技术进步,推动教育教学改革与产业转型升级衔接配套。突出职业院校办学特色,强化校企协同育人。”同年12月,《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》认为“受体制机制等多种因素影响,人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应”,明确提出“统筹职业教育与区域发展布局”。产教融合已经成为中央关注的焦点所在。

随着人口红利的消失,近几年企业参与深度校企合作的积极性有所提升。而在学校方面,由于资源获取重心的改变,职业院校“向企业看”的倾向在下降。随着职业教育财政投入的高速增长,各种项目建设的出现,一部分曾深度嵌入区域产业中的职业院校正在弱化其与区域产业的联系。

在华东某市,当地中职教育在全国享有盛誉。调研中,与当地中职学校有着长期紧密合作的企业人力资源经理表示,学校对双元制培养的积极性在下降,“现在想找校长谈学徒制相关事情,电话总是打不通”。随着中职学校升学热愈演愈烈,优质生源越来越多的选择升学而非参加学徒制项目,中职学校对就业教育的积极性也在下滑,企业不得不转向高职寻求合作。

在东南某市,某高职院校校企合作深度不高,但是通过对标其他省份示范校排名第一的高职进行“指标建设”,从而在省内排名中名列前茅。校企合作中“虚的部分”在增加——越来越多的发达地区高职院校,在校企合作中倾向于与大企业联名建立冠名学院、争取大量财政资金补助的合作方式,而对需要精耕细作的校企合作失去动力。

三、对我国职业教育财政体制调整的思考

2005年以来,为了促进职业教育发展、支撑产业人才需求,我国职业教育领域动作频频。中央政府通过一系列的财政政策,迅速而深刻地改变了我国职业教育办学、产教关系的基本格局,职业教育已然从衰落走向重振,取得了巨大的发展成就。不过,无论是职业教育投入动员方式,还是财政政策促进产教融合的效果上,都存在改进的空间。“十二五”期间,职业教育经费增速下滑、中职免费政策对东部职教的冲击以及产教融合的现状,对当下的职业教育财政体制给出了提醒。我们需要思考,构造什么样的博弈形式,才能满足利益相关者的激励相容,使得这个博弈的解更接近我们所期待的政策目标。

首先,需要思考职业教育政策制定中的发声机制。我国所推崇的德国双元制,源自工业化早期独立工匠、技能熟练的产业工人和技能密集型产业中的雇主之间的博弈(Thelen et al.,2004;Busemeyer and Trampusch,2011),以及基于长期博弈而形成的权利责任关系和成本收益分配关系。无论是相关部委的政策制定者还是政策研究者,都难以计算合理的、可持续的成本收益分配。在职业教育财政政策的制定过程中,来自接受中央转移支付地方政府的“声音太强”,来自企业界(无论是企业家还是技术工人)的“声音太弱”,并不利于调动企业投入意愿,也不利于实现产业与职业教育的融合。

其次,需要思考职业教育财政投入中的央地关系。在多级政府的情况下,加大政府教育投入的过程往往伴随着政策制定的重心上移,形成更加集权的教育财政体制。而集权化的教育财政体制,是把双刃剑。一方面,它有效地制衡了地方政府公共教育供给意愿的不足,通过中央层面的政策动员形成压力传导机制,保障政府教育投入;另一方面,也因忽略地方的习惯、格局、偏好的差异而带来效率损失(田志磊等,2015;王蓉、田志磊,2018)。具体到职业教育领域,由于地方产业特征、政府职业教育偏好、居民职业教育需求异质性巨大,依靠中央出台各种项目建设并以行政压力和财政诱导保障其实施,不仅难以调动地方财政的积极性,而且存在巨大的效率损失。

最后,需要思考职业教育拨款机制设计的基本理念。目前,学校的行政级别越高、规模越大,越容易得到财政资金的支持。中职免费补助和生均拨款标准,虽然在一定程度上拉开了专业差距,但是并不能反映真实的专业办学成本,也缺乏对办学质量、社会需求和评价的考量。而以示范校建设为主的专项投入方式,虽然大幅度改善了示范校的办学条件,但是依然属于行政化的资源分配方式(孙翠香,2017)。目前,我国的财政资金分配方式,缺乏基于市场视角的绩效拨款因子(田志磊、刘云波,2016)。应重塑职业学校的评价体系,并建立相应的拨款机制。应尝试在职业学校评价中更多地引入包括行业企业在内的第三方评价,让职校毕业生的用人单位参与到对职业学校的评价之中,由此将真正融入区域产业发展的职业学校与升学型的职业学校区分开来,向真正融入区域产业发展的职业学校提供更多的经费支持。

注释:

①由于在教育体制中处于边缘位置,了解职业教育的发声者难以进入政策决策层和政策参与层,20世纪90年代中期以来的一系列政策制定忽略甚至伤害了职业教育。

②1986-2001年,16年间仅召开过3次全国职业教育工作大会。

③赵晓堃(2017)详细讨论了职业教育提案的党派系统特征,发现存在极强的党派内部一致性。

④教育适应论在国内高教学术界有过巨大的争议(展立新、陈学飞,2013;王洪才,2013;冯向东,2014)。不过,就职业教育来说,其发展需要适应社会经济发展即使仍有争议,也会远小于高等教育。从多个中央政策文件的表述中可以看出,适应经济社会发展被视为衡量职业教育发展情况的首要标准。

参考文献:

[1]冯向东,2014:《走出高等教育“适应论”意味着什么——对教育“适应论”讨论的反思》,《北京大学教育评论》第4期.

[2]和震,2009:《我国职业教育政策三十年回顾》,《教育发展研究》第3期.

[3]姜蕙,2012:《顺德现代职业教育发展研究》,广州:华南理工大学出版社.

[4]李俊,2018:《江苏省太仓市现代学徒制的合作治理结构探析》,《江苏教育(职业教育版)》第3期.

[5]孙翠香,2017:《中职示范校政策执行:现状调查与分析》,《职业技术教育》第27期.

[6]太仓市教育志编撰组,2013:《太仓市教育志(1988-2005)》,上海:上海人民出版社.

[7]田志磊、黄春寒,2017:《中职教育学生资助政策评估报告》,《教育学术月刊》第11期.

[8]田志磊、刘云波,2016:《国际视野下的职业教育拨款机制:模型、特征及适用环境》,《职教论坛》第1期.

[9]田志磊、杨龙见、袁连生,2015:《职责同构、公共教育属性与政府支出偏向——再议中国式分权和地方教育支出》,《北京大学教育评论》第4期.

[10]王洪才,2013:《论高等教育“适应论”及其超越——对高等教育“理性视角”的理性再审视》,《北京大学教育评论》第4期.

[11]王蓉,2015:《如何建立兼顾公平与效率的教育财政体制机制?》,《人民教育》第23期.

[12]王蓉、田志磊,2018:《迎接教育财政3.0时代》,《教育经济评论》第1期.

[13]王绍光、樊鹏,2013:《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》,北京:中国人民大学出版社.

[14]薛昭,2014:《好动机不等于好效果——教育公共财政政策变形记:以温州为例》,《北京大学中国教育财政科学研究所简报》第8期.

[15]展立新、陈学飞,2013:《哲学的视角:高等教育“适应论”的四重误读和误构——兼答杨德广“商榷”文》,《北京大学教育评论》第4期.

[16]赵晓堃,2017:《中等职业教育政策议程设置中的政协提案参与研究》,《北京大学中国教育财政科学研究所简报》第7期.

[17]Busemeyer,M.R C.Trampusch,2011,"Comparative Political Science and the Study of Education",British Journal of Political Science,41(2):413-443.

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